轨道交通推动城市化工作

    深圳作为轨道交通建设的城市之一,至始至终不忘深圳是改革开放的创新城市、前沿窗口。在轨道交通建设的15年时间里,深圳始终坚持以“建设轨道交通就是建设城市”的发展观,坚持探索与创新,努力推动城市化发展。
  一、深圳轨道交通发展现状
  目前,深圳市已建成一、二期工程,开通5条线轨道线路,总运营里程178公里,日均客流约246万人次,最高日客运量329万人次。同时,根据《深圳市2011~2016年城市轨道交通近期建设规划》的要求,涉及的5条线路也正筹备建设中,即时深圳城市轨道交通建成开通线路将达到10条,通车里程约348公里,初步实现轨道线网全市覆盖,发挥城市轨道交通的骨干作用和网络化水平。
  二、轨道交通助推城市发展
  深圳在经济迅速发展的同时,相应也出现了一些“城市病”,如人口急剧膨胀、交通拥堵、环境破坏、基础配套设施不完善、经济增长放缓等。自1998年深圳轨道交通开始建设以来轨道交通建设已初见成效。在建设轨道交通的同时,迅速强化轨道交通的双重功能,充分释放轨道交通的外部效应,并在推动城市化进程中发挥了重大作用。其具体表现在以下几点:
    (一)轨道交通改善交通状况
    深圳城市轨道交通作为城市公共交通的重要组成部分,在其治理交通拥堵、疏导交通出行上发挥了重要作用。今年1~9月份,深圳轨道交通日均客流约246万人次,最高日客运量329万人次,承担了深圳公共交通客运量比重的26%左右。预计到2016年,深圳轨道交通承担的客运量比值将达到38%左右,将彻底改变市民的出行方式和出行习惯,届时深圳市交通拥堵状况将得到彻底改观。
    (二)轨道交通完善基础设施
    轨道交通建设是继供水、供电、市政道路后最大的城市基础设施建设。在建设初期,市政府即制定在建设轨道交通的同时,对基础设施同步进行改造、注重公交衔接等措施,解决城市环境、完善基础设施配套等相关计划和要求。在城市环境的改造过程中,委托地铁集团对深惠路、后海路等进行了改造升级,并加强相关区域的功能完善和互补,完善城市基础设施和增强城市功能。
    (三)轨道交通促进城市更新
    长期以来,在深圳人心目中,形成了“特区内”是城区,“特区外”是郊区的概念。深圳地铁三期规划进行了有效调整,改变二元发展思路,落实特区内、外一体化建设理念,切实解决现有地铁规划扎堆建设,原特区内横向发展轴的问题。解决原特区外基础设施落后,先进交通工具不足等问题。以先行启动的深圳地铁二期3号线、4号线、5号线以及在建的地铁三期11号线,届时深圳轨道交通近三分之一的站点将设在原特区外,并将建设重点由特区内向特区外拓展,增强特区外基础设施水平,轨道交通成网运营促进特区内外一体化和城市更新改造。
    (四)轨道交通引领新城建设
    在新城建设方面一直坚持依托与轨道交通紧密结合的“新城”,疏解中心城区的居住、就业、交通压力,贯彻可持续发展理念,创造便利、舒适的生活环境,及便捷、安全、舒适、效率、经济的生态型公共交通系统,促进深圳市域的均衡布局与和谐发展,使新城与中心城区“同质”。并使轨道交通引导新城发展符合经济、社会、环境三方面可持续发展的目标。
    (五)轨道交通推动经济发展
    深圳轨道交通的发展坚持以“轨道+物业”的发展思路,积极的探索和开展轨道物业的开发工作,成功打造了CBD地下商业黄金通道-会购商业街、积极开展前海车辆段、蛇口西车辆段、塘朗车辆段、松岗车辆段、深大站、车公庙枢纽等上盖物业的建设,为轨道交通的建设成本和运营投入等做好充足的资金保障。
    轨道交通既能增强城市综合承载能力、造福广大群众、提高以人为核心的新型城镇化质量,又能拉动有效投资和消费、扩大就业、促进节能减排、促进产业升级、集合技术创新、推动经济结构调整和发展方式转变等,间接性推动了城市经济的发展。
    (六)轨道交通传递现代文明
    轨道交通的建设给城市带来的不仅仅是经济的腾飞、基础设施硬件的完善,更是将“安全、准点、舒适、环保”的优点融入其中,带给城市更多的温暖和体贴,同时也传递了现代精神文明。深圳地铁运营秉承“用心服务、贴心一路”的服务理念,开展了“地铁开放日”、“爱心红雨伞”、“地铁阅读季”等一系列活动,深得市民的好评和社会的认同。
  三、创新轨道交通管理体制,加速推进城市化发展
  (一)确立轨道交通成为城市发展战略选择
    深圳市总体规划修编、国家铁路深圳地区布局规划及珠三角城际轨道的规划建设,使深圳市轨道网相关规划背景发生了变化。首先,充分发挥轨道交通在中长距离运输中的优势,增强城市集聚和扩散能力,提高城市竞争力,实现城市南北贯通、西联东拓的发展战略;其次,为有效利用宝贵的土地资源,积极发挥轨道交通对土地利用发展的引导作用,以 “TOD”理念带动土地的集约化开发,支持网状组团式空间结构的形成,以轨道交通支持城市空间发展战略;再次,建立以轨道为核心的高水平的公共交通体系;最后,以轨道交通建设改善城市环境质量,减少15%左右的碳排放量,提高运输效率和能源利用效率,实现城市交通发展的可持续性。
    (二)加快轨道交通建设、运营与物业开发立法
    随着深圳地铁网络化运营时代的到来,轨道交通立法变得越来越迫切。由于缺乏法制化的发展环境,深圳轨道交通在投资、建设、运营及物业开发等方面存在着不少问题和困难,制约着行业的发展。此前,深圳地铁集团曾向人大常委会建议,希望借鉴香港和世界其他城市的成功经验,以立法的方式明确全市轨道交通的发展目标、管理体制、投融资体制、经营模式、物业开发模式、运营执法模式及政府与企业之间的权责利关系等重大问题。
目前,深圳地铁集团物业管理面积达442万方,具有物业服务国家一级资质,且每年持有物业的面积还在成倍增长。现行的物业管理条例是2008年起实施的,已不适应形势发展的需求。目前,我市正推进《深圳经济特区物业管理条例》的修订工作,并拟于2013年底前完成前期调研和草拟初稿的工作。深圳对于合理、合规的推进立法走在前面,也给行业规范化、法制化起到了带头作用。
    (三)推进投融资和建设制度的创新,多元化发展
    1、积极探索投融资和建设机制的创新。轨道交通是一项投资大、建设周期长、收益回报慢的民生工作,根据深圳《深圳市轨道交通规划(修编)》深圳远期建设规划方案,将有20条市内轨道交通线路和5条城际轨道交通线路,轨道交通线路总长720公里,城际轨道交通线路总长146.2公里。轨道交通线路的众多,必然会加重轨道公司的建设资金压力,加大市财政的经济负担。结合轨道交通建设的现实需求,深圳市政府、轨道公司一直积极的探索轨道交通投融资模式和建设机制的创新,希望能在新的一轮建设大潮来临之际,有充足的资本金,以保障轨道交通的建设。地铁三期工程的建设,给了我们探索和创新最好的诠释。即:对地铁4号线采用BOT方式,减轻政府地铁建设财政压力,吸取香港地铁规划、建设、运营及综合开发等方面先进理念;地铁5号线采用BT方式,缓解政府短期财政压力,保障地铁建设进度、安全、质量的总体控制;地铁7、9、11号线政府以土地作价出资,地铁企业融资,实现土地资源、资产、资本的转化,是投融资改革和土地管理制度改革的大胆尝试。
    轨道交通投融资和建设模式通过大胆的尝试和不断的创新,并取得了阶段性的成果。例如:4号线引进香港地铁BOT模式,已成功的按市政府要求按期建成通车,目前运营状况良好;5号线采用BT模式由中铁负责建设,在开工最晚、线路最长的情况下,充分发挥了大型国有企业的集团作战优势,克服困难,按期高质开通;7、9、11号线上盖开发采用土地作价出资模式,初步规划作价出资8块用地,总开发面积约580万平方米。
    2、投资和运营主体的多元发展。自2005年,深圳与香港地铁公司签署深圳轨道交通4号线特许经营协议等系列协议文本,至深圳地铁4号线建成开通运营,标志着深圳轨道交通投资和运营主体的多元化发展取得阶段性成功。也是深圳轨道交通建设、运营体制的一项重大创新,创造了内地同类项目的“五个第一”:第一个采取真正意义上的BOT方式进行建设;第一个采用授予特许经营权方式经营;第一个通过完备的运营协议监管地铁运营表现;第一个采取地铁加物业模式进行开发建设;CEPA正式实施以来深港签署的第一个大型基建工程合作协议。此举更进一步加速推进了深圳轨道交通的建设和长远发展。在拓展建设资金来源方面,积极引导与各企业之间经验交流,良性竞争,提高服务效率,使政府和社会所得回报的效益最大化。
    (四)深化土地管理制度改革、加大轨道物业开发扶持力度
    2012年,国土资源部和广东省政府联合批复了《深圳市土地管理制度改革总体方案》。时隔20年后,深圳再次走在了新一轮“土地改革”的前列。此《方案》改革的重点有:完善国有土地产权制度,按照完善社会主义市场经济体制的要求,健全国有土地权利体系,完善土地登记制度,依法保护土地权利人合法权益;深化土地资源市场化配置,完善土地市场运行机制,建立主体平等、产权清晰、规则一致、竞争有序的统一土地市场,充分发挥市场在土地资源配置中的基础行作用,健全土地收益分配调节机制。此外还包括在土地资产资本运作机制、完善土地利用和管理模式上的创新,即以土地资本化为重点,丰富完善土地资源、资产、资本“三位一体”的理念体系,探索土地资产资本转化途径和方式,为创新土地调控和管理模式奠定基础等。
    并且,市政府还出台了《深圳市轨道交通条例(征求意见稿)》并得到实施。对轨道交通运营单位对批准取得的轨道交通沿线规划用地享有土地综合开发权和物业管理权。综合开发的土地地价,按未建轨道交通时的地价核定出让,综合开发的土地地价款,按先开发后上缴的原则,根据开发进度分期缴纳;对车辆段上盖,属土地第二次利用的,免征地价或先征后缓。
    (五)积极推进轨道交通与资源开发同步可研审批,规划化、有序化运作
    轨道交通资源开发工作是弥补建设资金和运营补亏的重要途径,也是发挥轨道交通外部效应内部化的重要措施。对此如何最大化发挥轨道资源的开发和利用,我们进行了深入的研究。并结合国内外先进的成功经验得出结论,轨道交通与轨道资源开发同步规划、同步实施、同步运营非常重要,也非常有必要。我们在同步规划和审批方面做了大量工作,于2012年国家发改委批准了轨道交通11号线可行性研究报告,批复指出:“本线路工程50%的资本金投入,主要来源为轨道交通上盖物业及沿线土地出让收益,在土地收益不能满足需求时由市财政资金投入”,将轨道资源开发收益作为轨道建设重要资金来源之一。轨道交通与轨道资源同步可研审批,意味着轨道资源开发在国家层面逐步得到重视,轨道资源开发进入了规划化、有序化的运作阶段。在推进轨道交通资源同步可研审批方面,深圳市政府及轨道公司大胆的尝试和突破,取得了相应的成效,在后期线路审批上,会逐步增强轨道交通建设与轨道资源开发的同步,强化轨道资源的开发和利用,进一步推进轨道交通的建设和发展。
  四、轨道交通推动城市化发展的新要求
  1、辐射带动周边城市发展。珠江三角洲地区轨道交通同城化规划的交通理念,以广州、深圳、珠海为中心,1轨“网”成一个整体,1个小时使广东9座城市互通互达,并联通港澳地区的轨道交通网,形成真正意义的大珠三角“1小时生活圈”。深圳作为连接港澳地区、穗莞地区的桥梁枢纽,不仅要强化城市群之间的联系与交流,增强深圳对周边区域的辐射带动功能,同时将促使整个片区产业升级和发展,形成与周边城市群的同城化发展新格局。
    2、增强轨道交通系统建设。根据城市功能需求和城市总体规划,切实增强轨道交通系统建设的力度。从治理城市交通拥堵、同步改造基础设施、注重与其他交通方式的衔接等方面客观的解决问题,在此基础上充分发挥土地资源集约化开发,系统规范化的进行轨道物业开发,从而加快促进旧城的更新和新城的建设,为新一轮的城市建设奠定基础。
    3、持续发挥探索创新精神。深圳市改革开放的窗口,更是探索创新的排头兵。在轨道交通一、二期工程中,积极的发挥了探索创新精神,并在票价制定制度、资源给予制度、技术的革新等方面都进行了积极的尝试,并得到了社会和行业的认可。但轨道交通建设是一个持续的过程,还将面临多条线路的建设,只有持续的发挥探索创新的精神,积极的投入到轨道交通的建设与资源的开发上去,才能更快、更好、更省的完成轨道交通推动城市化的工作。
    4、加强各方协调合作共赢。轨道交通建设和轨道资源开发都是具有多单位、多部门、多工种、多专业协同合作的共性,光靠其中的一个单元是不可能完成。并且各单元的协同配合,对于工程质量、进度、安全、价值等方面有着直接的影响,所以在开展各项工作的同时,必须加强各方协调合作,加强交流互动,形成资源整合利用,达到合作共赢的双从局面。