基于上盖物业开发的城市轨道交通可持续发展模式

    城市轨道交通投资额大、回收期长、对政府投入依赖程度高,轨道交通企业能否可持续发展是长期困扰业内的难点问题。深圳地铁集团借鉴香港地铁的成功经验,通过轨道交通上盖物业开发,使轨道交通企业形成自我造血机制,轨道交通的投融资、工程建设、运营管理与物业开发步入自我发展、良性循环的运营状态,为国内城市轨道交通的可持续发展进行了有益探索。  

    一、“物业+轨道”发展模式是国内城市轨道交通可持续发展的最佳选择
  “物业+轨道”发展模式的实质是上盖物业与地铁线路建设同步规划、同步设计、同步施工,通过上盖物业开发为城市轨道交通提供有力的资金支持。
    (一)迅猛增长的建设规模使城市轨道交通的可持续发展受到严峻挑战
    目前,深圳城市轨道交通以平均每年兴建1条、运营1条线路的速度快速发展。根据规划,至2030年,深圳城市轨道交通将兴建地铁线路20条、运营里程高达720公里。然而,这种超常规发展越来越受到城市土地资源、政府财力和社会融资的严重制约。
    1、土地资源日趋短缺。根据深圳市近期建设规划,“十二五”期间全市新增建设用地年计划投入量约18平方公里,与过去30年平均每年新增30平方公里相比下降约40%。土地资源的供给不足将加剧与城市轨道交通建设刚性用地需求的矛盾,并进一步制约其发展。
    2、政府财政难以承担。目前,国内一般采取政府投资的模式建设城市轨道交通。政府不仅需要利用财政资金解决其建设资金需求,而且还需要通过政府补贴来维持今后正常的经营运转。如综合考虑前期工程与征地拆迁,深圳市财政需承担的轨道交通三期建设规划总资金将超过2000亿元,最终将给市政府带来沉重的财政负担。
    3、企业融资压力倍增。深圳城市轨道交通一期工程的资本金为70%,二期工程因同时兴建5条线路,资本金已降至50%,需要企业通过银行信贷资金弥补建设资金的不足,给未来经营带来了巨大的债务利息支出。投入运营后,由于运营成本、财务成本高企,票款收入难以支付全部成本,还需要申请政府财政补贴。
    (二)上盖物业开发从根本上解决了城市轨道交通的投资融资难题
    城市轨道交通上盖物业开发的优势集中体现在以下方面:
    1、二次利用土地资源。据统计,深圳地铁集团通过精心策划,已获得对15幅土地二次开发和集约利用的上盖物业项目,计容建面700多万平方米,相当于为深圳市新增土地2平方公里。
    2、缓解政府财政压力。通过上盖物业开发,政府不仅能够将新增土地的出让金合理转为城市轨道交通的资本金,而且可以赋予轨道交通实施主体上盖物业开发权,形成企业新的利润增长点,相应减少政府对城市轨道交通项目的初期财政资金投入与过程补贴。如深圳市政府出让的15幅土地总地价约为700亿元,将直接转为对轨道交通项目的建设资本金。
    3、增强企业融资能力。通过上盖物业开发,项目公司除了获得政府的资本金外,更为重要的是能够将上盖物业作为企业的资本类项目,既可以融资,又可以保值增值。从而,不断扩大、不断增值的上盖物业成为企业优质资产,提高了企业的商业信誉,也有效增强了企业投融资能力。
    (三)国内上盖物业开发的现状与存在的问题
    由于国内上盖物业开发尚处于起步阶段,其存在的主要问题有以下三点:
    1、开发机制不协调。主要表现在建设规划在先、物业开发规划在后,尚未形成轨道交通与周边物业开发的良好互动及协调机制,使得轨道交通线路在实施时沿线的土地已经规划他用或已经批出,很难进行综合开发,相应弱化了上盖物业开发在拓展城市发展空间、提升城市效益空间、改善城市生态空间的主导作用。
    2、项目公司不积极。由于受现有轨道交通投融资体制的限制,无论轨道交通项目是否盈利,都有政府财政兜底,轨道交通企业经营业绩与经营者的收入并没有必然联系,企业经营者没有进行综合开发的积极性和主动性,难以进行上盖物业开发。
    3、土地政策不支持。轨道交通上盖物业属于有偿出让用地,必须严格遵守国家土地政策进行招拍挂,轨道交通企业策划完成上盖物业方案后未必能够顺利摘牌获得其开发权,该制度成为限制香港地铁模式在内地推行的最大障碍。
  二、深圳地铁集团有关上盖物业开发的理论创新与实践探索
  早在2006年,深圳地铁集团就开始系统深入研究香港地铁盈利的深层次原因。研究表明,香港地铁能够盈利,主要在于香港政府赋予其地铁沿线一定范围内的物业开发权,以物业开发和经营利润补偿地铁运营亏损。但由于香港地铁可以直接获得土地开发权、地铁票价及物业开发收益较高等原因,深圳地铁集团不能直接照搬香港地铁上盖物业开发的做法,需要结合国内政策特点和深圳市情创新轨道交通可持续发展的经营模式。
    (一)上盖物业开发的理论创新
    研究进一步表明,轨道交通建设与运营的外部收益包括沿线物业的增值和运营客流的商业价值,这两部分被外部化的效益数倍于客票收入和附属广告商铺等资源开发收入,但在传统的经营模式下难以回馈给轨道交通企业。通过上盖物业开发与经营,能够使沿线物业增值和运营客流的商业价值最大限度地转化成为轨道交通企业的内部效益,形成自我造血和可持续发展的良好机制。上盖物业开发的理论创新为深圳地铁集团实施“物业+轨道”的一体化经营提供了理论依据,也坚定了市政府在深圳推行上盖物业开发的决心。
    (二)上盖物业开发的土地管理政策创新
    1、开创上盖物业的定向招拍挂。基于轨道交通项目的建设不可逆性和技术复杂性等原因,轨道交通平台之上的上盖物业与平台之下的车辆厂或维修基地必须做到同步规划、同步设计、同步施工,客观上要求上盖物业开发单位必须同时也是轨道交通建设单位。2008年,深圳地铁集团首次在国内第一块轨道交通上盖物业通过招拍挂依法取得开发权,市政府以注册资本金形式将按规定上缴的地价及时返还地铁集团,以此作为轨道交通建设的项目资本金。
    2、探索上盖物业作价出资的政策创新。经研究,深圳市政府出台以土地作价出资政策,将经策划而形成的轨道交通上盖物业使用权以注册资本金方式直接注入深圳地铁集团,作为政府投入轨道交通工程建设的初期资金,这种作价出资方式较招拍挂方式获得土地更加简洁便利。
    3、建立土地资源动态配置机制。深圳市政府支持地铁集团建立轨道交通建设土地资源的动态配置机制,综合房地产市场变化、线路建设资金需求与运营补亏、企业资金筹措等情况,在轨道交通建设投资出现缺口的情况下及时增补配套土地资源,始终保持轨道交通投资与土地资源配置的动态平衡。
    (三)上盖物业开发的投融资管理体制创新
    1、组建投融资平台。为适应深圳市轨道交通大规模建设需求,由深圳地铁集团组建以上盖物业为基础的轨道交通投融资平台,承担对全市轨道交通建设资金筹措的重任。同时深圳轨道交通三期工程的主要资金来源为轨道交通上盖物业及沿线土地出让收益,表明深圳轨道交通工程建设由以政府财政资金投入为主的传统事业制模式,转为以企业筹资为主的准市场化投融资模式。
    2、广开筹融资渠道。开展系列银团贷款,已累计完成300多亿元、为期25年的银团贷款:合理匹配融资工具,成功发行企业中期票据100亿元,成功获批100亿元企业债券额度,为深圳市属国企和全国轨道交通系统同类融资品种规模最大,并以较低利率发行首期50亿元,节约融资成本逾3亿元。
    3、均衡支付BT费用。考虑到上盖开发收益在时间上滞后于地铁建设投资需求,深圳轨道交通三期工程已开工线路建设均采用BT方式进行,由BT承办方对其土建和设备安装工程实行融资与设计施工总承包。为化解BT项目集中融资和集中支付的潜在风险,经谈判以按年度均衡支付工程款和银行委托贷款组合的方式向BT承办方提供建设资金,并随着上盖项目开发条件逐步成熟,实现BT工程款的支付和资金运作的良性循环。
    (四)上盖物业开发的建设管理模式创新
    通过对各种物业开发模式和开发方案进行反复比选,综合考虑项目复杂性、经济效益和市场风险等诸多因素,深圳地铁集团初步明确了以“合作开发为主、自主开发为辅”的多元化上盖物业开发建设管理模式。除少数项目规模小、开发难度小的项目实行自主开发外,大部分项目都采取合作开发的方式进行。其中,“代开发+BT”模式适用于项目预期收益较大的项目,主要由深圳地铁集团负责全部投资,委托发展商进行开发及BT建设;“协议+法人型”系指土地权属不转移、对外以深圳地铁集团名义开发项目;“法人型”则指用地权属转移至项目公司,双方作为股东,共同投入、共担风险、共享收益、共同开发。  

   (五)上盖物业开发的财务管理制度创新
    利息支出和资产折旧是导致轨道交通企业亏损的重要因素。经深圳市政府同意,深圳地铁集团创新折旧政策,对轨道交通土建和代建项目形成的资产不计提折旧,将其他资产计提折旧和贷款利息延迟计入经营成本,有效地解决了公司财务报表全成本核算下的亏损问题;通过设计票价补贴和财政补贴方案,累计获得30多亿元政策性补贴,用于弥补历年经营性亏损,并为发行100亿元企业债券创造了盈利性条件。
  三、实现城市轨道交通可持续发展模式的上盖物业开发建议
  (一)及时更新观念,科学界定行业属性。我们的研究表明,城市轨道交通实际上是准公共产品,具有准公益性属性,这种准公益性属性导致轨道交通企业不能按市场原则定价而出现亏损,需要政府通过市场行为购买公共服务。深圳地铁集团探索实行的“物业+轨道”发展模式为政府通过配置资源购买公共服务构建了有效途径,为轨道交通行业的可持续发展奠定了坚实基础,内地企业可以有效借鉴深圳地铁集团的经验,及时更新观念、转变思维,深刻理解城市轨道交通的准公共产品属性的丰富内涵,在大规模开展城市轨道交通建设初期牢固建立上盖物业开发的理念,积极探索城市轨道交通可持续发展道路。
    (二)高度重视轨道交通项目前期工作,系统开展项目整体策划。在轨道交通项目建设过程中,特别要重视项目的前期整体策划,“治未病、不治末病、未雨绸缪”,在传统的工程可研基础上,系统开展沿线土地综合开发、项目投融资和运营补亏研究,并使这三项工作同步推进、相互校核、良性互动,以系统共识来形成经济、技术、工程和运营等方面的合理性,探索轨道交通项目的可持续发展与永续经营。综合开发研究的重点在于对轨道交通沿线站点资源的整合提升、保证物业开发效益最大化,投融资研究的重点是落实融资资源、创新投融资模式。
    (三)努力增强项目建设与物业开发的良性互动,充分发挥轨道交通的综合效益。物业开发策划应重点把握以下六点:一是轨道交通沿线房地产市场调研,包括宏观经济、区域经济以及房地产市场、土地市场等专题研究;二是沿线潜力地块筛选,包括土地资源梳理及潜在合适地块筛选、潜在合适地块开发评价、综合开发地块及重要站点推荐等;三是沿线土地利用优化建议,包括沿线地区综合定位与发展策略、线站位优化及车站衔接建议、沿线可持续发展策略等;四是重点地块物业发展组合建议,对选定地块分期开发规模、投资启动时间、开发时序、销售策略提出建议;五是重要站点的概念性规划设计,包括优化站点的总体规划设计格局、细化站点概念规划设计方案、公共设施与环境分析等;六是重要站点的土地价值评估,包括开发地块工程成本分析、税务利润分析、财务分析、敏感性分析和风险分析等。
    (四)持续实现自身造血功能,全力构建良性循环的“投资-建设-运营”机制。在项目工可研和物业开发综合研究初步成果的基础上,建立赢利性财务模型,以轨道交通项目能够实现自身财务平衡为目标,通过对轨道交通自身运营收益进行分析,测算弥补投资缺口所对应的物业开发资源,保证整个项目现金流量基本平稳,具有财务可行性,项目投资内部收益率满足市场投资需求,实现“投资-建设-运营”平稳运作的良性循环。
    (五)大胆引入BOT、BT和PPP,不断创新项目建设投资体制。为缓解建设资金严重依赖政府公共财政的被动局面,建议尽快改变现有单一的政府投资体制,通过实施BT、BOT以及PPP等多种投资模式,积极引进外来投资者,主动吸纳社会资金参与轨道交通项目的建设与运营,这样既可以弥补政府财力不足,又可以通过社会力量加强城市轨道交通的运营监管,不断改进和提升运营的公共服务质量。
    (六)公开采取市场招标形式,精心选择合作开发伙伴。轨道交通企业以土地使用权参股,开发商支付房地产开发成本,成立具有合作性质的项目公司。通过合作,轨道交通企业可以适时规避房地产开发风险,充分利用合作方的品牌优势、资金优势和人才优势,集中开发上盖物业及其周边地区的住宅、写字楼和商场,在较短时间内形成轨道交通企业的房地产自有品牌,不断培育企业新的利润增长点,用上盖物业开发形成的利润弥补轨道交通的亏损,促进城市轨道交通的可持续发展。       

    综上所述,由轨道交通企业组织策划并主导实施的上盖物业,是城市土地资源的二次利用与集约开发,是伴随轨道交通建设而形成的优质资产,也是轨道交通企业参与市场竞争、获取稳定收益的主要来源。以上盖物业开发为基础的城市轨道交通可持续发展模式,能够将轨道交通巨大的外部收益内部化,以上盖物业开发长期而稳定的收益弥补轨道交通建设与运营的亏损,是符合我国国情的现实选择。只要我们坚定实施上盖物业开发与轨道交通建设并举的发展模式,协调解决好轨道交通在物业开发、建设与运营过程中的同步规划、统筹安排等问题,一定能够实现我国城市轨道交通可持续发展的美好愿景。