构建我国城市轨道交通安全认证体系的途径

    提要:建立安全认证体系,对于提高交通装备的安全可靠性,确保城市轨道交通系统的安全性和保证系统实现预定的服务水平,具有重要意义和作用。同时,这也是城市轨道交通关键核心装备完全国产化,实现自主知识产权的必由之路。本文借鉴国际城市轨道交通安全认证的经验,在分析了我国城市轨道交通安全认证体制现状的基础上,提出了我国城市轨道交通建立安全认证体系的关键环节和解决途径,以期促进我国城市轨道交通安全保障体系的完善和装备国产化的健康发展。    

    1.引言
作为大容量、高密度乘客运输系统,城市轨道交通系统技术装备的可靠性和系统的安全性,与乘客和工作人员的生命安全密切相关。提高城市轨道交通系统的安全可靠性,是目前我国城市轨道交通行业面临的极其紧迫的艰巨任务。
根据国际经验,为了提高城市轨道交通服务水平,保证装备质量和安全可靠性,需要构建一整套科学有效的城市轨道交通安全认证体系,对其关键设备、管理体系和服务开展科学合理的认证,这是目前国际上普遍公认的有效手段,也是我国城市轨道交通装备国产化和实现真正自主知识产权的必由之路。
  2.相关概念与国际经验
  2.1 认证认可基本概念
    根据ISO/IEC指南2的定义,认证是指由第三方组织出具书面保证,表明产品、过程或服务满足特定要求的程序;依据《中华人民共和国认证认可条例》,认证是指由认证机构证明其产品、服务或管理体系符合相关技术法规、或相关技术法规的强制性要求、或标准的合格评定活动[1] [2]。      认证是一种合格评定活动,涉及多方组织或个人,包括产品或服务的供方(第一方)、产品或服务的需方(第二方)、开展认证评定活动的认证机构(第三方)以及制定相关法律、法规的政府机构等。认证的对象包括产品、服务、过程或管理体系等。认证的依据包括相关技术法规、相关技术法规的强制性要求、标准等。认证的目的是出具书面保证,表明认证对象满足特定要求,为相关各方提供“信用”信息。它是一种由不受产销双方经济利益所支配的第三方,用公正、科学的方法对市场上流通的商品进行评价、监督以正确指导公众购买,保证公众基本利益的活动[3]。
    目前,认证认可已经广泛存在于我国商品和服务的形成与生产、流通、管理等各个环节,渗透到商品经济、社会生活、国家安全等各个方面。主要包括以下几个方面:
    管理体系认证:是指以各种管理体系标准为依据开展的体系认证活动。主要包括:ISO9001质量管理体系认证、ISO14001环境管理体系认证、GB/T28001职业健康安全管理体系认证等。
    产品认证:按认证的性质分,可以分为强制性产品认证和自愿性产品认证。按认证的目的分,产品认证还可分为安全认证、品质认证、电磁兼容性(EMC)认证、节能认证、节水认证等。
    服务认证:服务认证不同于服务业的体系认证,服务是一种无形的特殊产品,服务认证是认证机构按照一定程序规则证明服务符合相关的服务质量标准要求的合格评定活动。
    认可指的是由认可机构对认证机构、检查机构、实验室以及从事评审、审核等认证活动人员的能力和执业资格予以承认的合格评定活动。而随着国家认证认可工作的国际化,国际上也建立起了相应的国际组织和国际互认制度[3]。
    2.2 城市轨道交通安全认证与安全认证体系
    根据前述概念,所谓城市轨道交通安全认证,则是指由认证机构证明“供方”产品、服务、过程或管理体系符合城市轨道交通相关技术法规、或标准的安全性要求的合格评定活动。这里,依据“供方”的不同,包括两种不同的安全认证活动。
    一是城市轨道交通专业系统设备“供货商”的“产品、管理体系”的安全认证;二是城市轨道交通“运营商”的“服务和管理体系”的安全认证。
城市轨道交通安全认证工作,涉及行业内外众多单位和机构,并涉及多种不同专业的安全性要求,需要形成一个完整科学合理的安全认证体系才能有效地、规范地开展各种安全认证活动。城市轨道交通安全认证体系,主要包括以下关键要素:
    1)组织结构要素。包括第三方安全认证机构、政府对安全认证的监管机构等。2)法律、法规和标准、规范要素。包括规定安全技术性要求的法律、法规和标准、规范,以及对认证活动本身进行规范的法律、法规和管理标准和控制规范。3)人力资源要素。主要是不同专业的安全认证、咨询、检测、检验等技术人员和管理人员。
    2.3 相关国际经验
    通过对国外城市轨道交通安全认证评估体系的分析研究[3],可以看出,要建立一套完整的城市轨道交通安全认证评估体系,必须做到以下几点:
    1)需制定完善的法律法规和相应的标准,设立统一的安全监管组织机构,形成严格的安全监管制度;
    2) 要制定符合本国实际条件的安全认证框架及相应的管理流程,并形成一批真正独立的第三方认证评估机构及合格的评估审核员;
    3) 必须规定所有城市轨道交通系统的建设单位或运营单位(建设单位以及运营机构)均需要建立安全保障管理体系,明确安全管理目标,并开展安全保障工作。
    4)在系统投入运营之前,其安全管理体系必须通过城市轨道交通安全管理机构的审批,获得城市轨道交通安全管理机构颁发的安全证书,并得到市场监管部门颁发运营开通的认可通知书后,才能投入运营,在运营期内,安全证书每年必须进行维护。
    建立完整的安全认证体系的主要工作,主要包括:
    1)确定认证体制框架;2)制定认证和审核标准;3)组建认证监督和管理机构;4)发布认证工作条例;5)开展认证审核工作;6)颁发认证认可证书;7)执行监督和核查工作;8)对审核员的培训和监督管理;9)确定认证范围。包括产品质量认证、体系认证、服务资质认证、人员资格认证等。
  3.我国城市轨道交通安全认证的现状分析
  我国自2003年11月1日《中华人民共和国认证认可条例》正式实施以来,认证认可工作取得了长足进展。目前,已在多个行业和领域,建立了认证认可制度。铁路行业有关装备产品的认证准入制度,已于2012年7月1日开始实施。但在城市轨道交通领域,目前无论是理论研究还是应用实践层面尚处于起步阶段,安全认证均尚未形成完整的体系[4]。
    首先,国内城市轨道交通领域的安全认证制度和相关的法规、标准体系目前还未完全建立起来,还没有一个统一协调各部门的权威机构来管理城市轨道交通安全认证工作,因而未能对城市轨道交通设计、建设和运营的各环节实施有效的安全监管。
    其次,安全认证机构的发展还属于起步阶段,还没有形成一批具备丰富经验和合格安全评估能力的独立第三方评估机构。
    另外,我国城市轨道交通市场准入制度尚未建立,车辆和机电设备采购基本采用甲方采购、甲方验收的合同方式。
    目前我国城市轨道交通建设主管部门与国内城市轨道交通相关安全关键系统的生产厂商,已着手研究相关的安全标准,并在城市轨道交通建设、产品研发中,尝试聘请国外的安全认证机构,参照国外标准开展安全认证工作,这是我国建立完善的城市轨道交通安全认证体系的现实基础。
  4.构建城市轨道交通安全认证体系的关键环节
  4.1 加强认证制度设计的理论基础研究
    首先应对城市轨道交通安全认证制度设计的理论基础进行分析,揭示安全认证制度运行机理,从理论上指导具体的实践活动。主要内容包括:
    1)信息经济学的信息不对称和博弈论在城市轨道交通安全认证制度设计中的应用研究。
    2)公共物品理论和公共行为理论在城市轨道交通安全认证制度设计中的应用研究。
    3)信用经济学在城市轨道交通安全认证制度设计中的应用研究。
    4.2 设立统一的认证管理机构
    认证管理机构主要由政府监管、认可监督、行业自律几个层面构成。国家应设立一个统一的城市轨道交通安全认证监督机构,建议由一级行业协会负责实施,并与现有政府监管体系相互协调。可在协会下设立城市轨道交通安全认证工作委员会,下设专家组,工作委员会相对独立,职责系统、明确,使风险分析评估更具有专业性、权威性和针对性。
    所有开展城市轨道交通安全认证的机构,都要向该机构申请授权。系统制造商再向由该机构承认授权的相关认证机构申请评估事宜。该机构在整个认证体系中处于规则制定和工作监督的地位,负责制定监督考评管理规则,对机构和评估员的资格督查,并监督评估过程。该机构是一个独立的机构,需要保证其公正性和权威性。
    4.3 建立完善的法律法规和标准体系
    法律法规和标准体系建设是建立科学合理安全认证体系的关键之一。完善的法律法规可以为制定监管政策、检测标准以及开展安全认证提供依据。统一、完善的城市轨道交通安全标准体系,可为城市轨道交通安全认证提供全面准确、有公信力的认证依据。
    目前,我国与城市轨道交通安全管理和安全认证相关的法律法规较少,缺少针对性。为完善安全认证体系,还需要对城市轨道交通关键设备制定完善的技术检验和检测系列标准;对独立第三方机构和评审人员制定合格资质的标准等。为实现国际互认,需要借鉴国外的相关标准,结合我国的实际进行必要的转换和具体化,并应该覆盖到城市轨道交通全生命周期各阶段与城市轨道交通各专业子系统及产品。
    4.4 加强认证制度的信用设计与建设
    信用是城市轨道交通安全认证的“生命线”,是所有认证管理的“核心”。重点是认证产品信用和认证机构信用。通过制度建设,使认证信用通过具体的指标显现出来,并将这种信息广为传播,是约束认证机构行为的有效方式。对于给城市轨道交通安全造成重大损失的产品的生产企业和行为人,应进行严格的处罚,追究相关的责任。
    4.5 设计科学的安全认证的流程和方法
    首先,需要研究确认认证的对象及其优先级。由于城市轨道交通是由多专业组成的大系统,涉及车辆、信号等十多个子系统,整个寿命周期涉及数以万计的产品,不是一次性的评价和一般测试就能验证其安全性,必须基于系统的危害分析,识别关键危害因素,确定认证的产品目录和优先级,规定实施强制性或自愿性产品安全认证。
    其次,需要设计好城市轨道交通全寿命周期各类组织和认证类别的对应关系,从而系统性地保证系统在各阶段都具有高度的可靠性和安全性。
另外,在安全认证标准或规范中需要明确各阶段的文档管理要求,构建安全文件体系,保证记录的可追溯性。