习近平总书记指出，城市轨道交通是现代大城市的发展方向，是解决大城市病的有效途径，也是建设绿色城市、智能城市的有效途径。进入新世纪以来，我国城市轨道交通快速发展，现已成为世界城轨交通大国；在城轨交通建设中，各城市积极探索场站及周边土地综合开发利用（以下简称“场站综合开发”）并取得明显成效。2022年底，55个城轨城市中，绝大部分地铁城市实施了TOD综合开发，少数经济欠发达地铁城市以及14个中低运量城市尚未开展相关工作。从最早的利用开发轨道空余空间到近年来上升为TOD战略、推动城轨引导城市实现高质量发展，TOD不断向纵深推进，涌现大量创新经验，有力推动城市科学发展并反哺城轨交通建设运营。为进一步推动TOD工作，在总结城轨交通行业已有经验基础上，现提出如下指导意见。

一、 重要意义 

场站综合开发是指以城市轨道交通车站、停车场、车辆段、隧道区间等设施用地及其配套设施用地为核心，结合其周边一定辐射范围内土地进行全面统筹的集约开发利用。促进场站综合开发，一是优化城市空间发展格局，实现轨道交通建设与城市发展相协同，发挥轨道交通对城市发展的引导作用，推动城市功能布局更加合理与职住平衡，引领城市有机更新；二是提高城市土地集约节约利用效率，促进城市轨道交通建设用地地上、地下一体化综合开发和功能复合利用；三是增加城市轨道交通客流，提升城市轨道交通运营效率和出行分担率，缓解城市交通拥堵，打造绿色低碳智慧城轨；四是拓宽城市轨道交通投融资渠道，以场站综合开发收益支持城市轨道交通建设及运营，保障我国城市轨道交通健康可持续发展。 

二、 总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立新发展理念，坚持以人民为中心，遵循站城融合可持续发展理念，倡导并鼓励各城轨城市规划建设城轨交通的同时开展场站及周边土地综合开发利用。由政府引导，充分发挥城市轨道交通企业在场站综合开发中的主体作用，通过加强规划引导、创新开发模式、拓宽融资渠道、完善标准规范、落实配套措施、行业协调联动等途径，积极探索并推动建立符合城市发展要求和充分发挥市场决定性作用的场站综合开发模式，在提供优质公共服务能力的同时，形成具备自我造血功能的良性运转机制，助力城市轨道交通智慧绿色可持续成长，赋能城市精细化管理与高质量发展。 

三、 基本原则

（一）坚持场站综合开发与城市建设协同发展。为进一步推动土地高效集约利用，促进轨道交通支撑城市能级提升与可持续发展，在保障城市轨道交通运输功能和运营安全的前提下，鼓励按照“一体规划、站城融合、多元发展、收益反哺”的原则大力实施场站综合开发。城市轨道线网规划要充分考虑轨道沿线可利用土地与轨道交通建设的相互促进关系，城市轨道交通建设规划的场段、车站选址要有利于进行TOD综合开发。加强场站综合开发与综合交通、产业发展、公共配套、城市生活功能组织及地区发展需求的充分衔接，实现轨道交通与城市交通、城市规划、城市发展和城市生活的融合，切实重塑城市空间形态及促进城市发展方式转变。 

（二）坚持场站综合开发与轨道建设统筹协调。强化场站综合开发与轨道交通规划建设全周期的时序统筹、强化轨道交通建设与场站综合开发的主体统筹，实现城市规划、轨道交通规划、场站综合开发规划多规协同。以有利于场站综合开发为原则科学选址，按照片区统筹理念优化场站与周边区域的空间布局，做好综合开发与车辆基地、车站、出入口、风亭等设施在规划建设上的整体性，推动整体规划、统一设计、统筹建设和一体运营，确保各类设施同步运行，各类功能同步实现；不能同步实施的应进行工程预留，实现场站综合开发效率最大化。 

（三）坚持场站综合开发收益反哺轨道建设运营。城市轨道交通建设投资和后期运营资金需求量大，地方政府财政投入压力较大，以场站综合开发收益反哺城市轨道交通建设和弥补运营亏损，可有效建立城市轨道交通企业自我造血的良性运转机制，促进城市轨道交通健康可持续发展。倡导各地政府积极探索创新城市轨道交通投融资模式，建立轨道交通管理基金或专户，实现开发投资与收益闭环流转，确保场站综合开发收益用于内部反哺， 实现良性内循环。 

四、 发展任务

（一）加强前期规划统筹。场站综合开发要紧紧依附于城市轨道交通规划建设，由各地方政府统筹协调，充分发挥城市轨道交通企业的主体作用，在《城市轨道交通线网规划》、《城市轨道交通建设规划》及《城市轨道交通工程项目可行性研究》编制阶段同步牵头组织开展场站综合开发的前期研究工作、编制场站综合开发专项规划，切实引导城市功能向场站周边集聚，建设指标向场站周边投放，实现城市多规协同。 

（二）合理确定开发方案。在开展场站综合开发规划尤其是城市控制性详细规划编制时，建议按照场站综合开发项目的基本要求和相关技术标准，综合考虑场站周边用地现状及未来发展规划、市场供需情况、交通设施和公共配套设施需求、城市轨道交通投融资规模、城市轨道交通企业和潜在市场主体意见等因素，依据城市发展规划、国土空间规划和产业规划，合理确定场站综合开发方案，鼓励土地混合利用，建议允许配置一定比例预留发展用地，提升场站综合开发项目的投资可行性且更有利于成片开发和高效集约开发。 

（三）规范预留工程实施。城市轨道交通场站及周边地块开发项目应同城市轨道交通项目同步规划、同步设计、同步实施。若轨道交通先行实施，场站综合开发须与轨道同步实施的预留预埋工程所需办理的项目立项、指标、用地、规划、方案、概算、征地、拆迁、建设、人防、消防等前期手续，建议通过联审保障机制纳入轨道交通线路建设的相关手续统一办理，保障实施层面的可操作性与合规性。若周边地块开发项目先于轨道交通实施，轨道须与地块开发同步实施的预留预埋工程由地块开发主体会同城市轨道交通企业共同编制一体化设计方案，按程序办理相关审批手续，由轨道投资建设主体委托地块开发主体代建。 

（四）优化土地供应方式。建议地方政府在确保轨道交通建设运营有序进行的前提下，研究创新场站综合开发项目供地的体制机制，在已有采用带条件招拍挂、协议出让、土地作价出资等功案例的基础上，结合地方政府实际情况实施土地供应。利用量轨道交通用地进行场站综合开发的，建议合理进行交储补偿，在符合规划的前提下，适当增加开发容积率，并兼容一定比例市政公共配套设施功能，推动分层设立建设用地使用权。分层设立的建设用地使用权，符合《划拨用地目录》，应按划拨方式办理用地手续；不符合《划拨用地目录》的，应按协议方式办理有偿用地手续。利用车站出入口、风亭等设施配套建设的便民商业，以及利用存量轨道用地建设的保障性租赁住房，建议保留划拨性质、不用补缴地价，相关部门支持办理规划建设及招商开业所需手续。 

（五）拓宽投融管退渠道。建议各地政府加大对场站综合开发的资金支持力度，允许使用轨道交通建设资金或土地收储资金先行用于垫付预留预埋工程，待预留预埋工程收储后再行返还。同时鼓励采用自主开发、股权合作、设立基金等方式进行场站综合开发，由城市轨道交通企业积极引入优质社会资本参与，探索深度融合的共享式合作开发模式，创新鼓励社会资本参与场站综合开发项目的政策机制。结合国家层面对资产证券化的支持和推动政策，进一步打通投融退出通道，形成多元化的投融资格局。建立和健全场站综合开发收益反哺轨道交通建设的运转机制，将场站综合开发的综合收益用于反哺轨道交通建设运营。 

（六）鼓励盘活存量用地。倡导城市轨道交通企业在保障轨道交通运营安全、不影响运营组织的前提下，通过合法合规程序，以自主开发、股权合作、转让、租赁等多种方式盘活利用现有存量用地，对既有轨道交通场站及毗邻地区实施土地综合开发利用，实施城市更新，提高土地资源利用价值，促进城市高质量发展，不断提高城市轨道交通企业的经营水平和盈利能力。 

五、 保障措施 

（一）构建场站综合开发政策体系。建议建立国家、省、市层面的政策法规，构建支持场站综合开发反哺轨道建设运营机制的三级政策配套体系。呼吁省、市分别制定城市轨道交通场站综合开发实施办法和细则，统筹考虑场站综合开发需求，规范场站综合开发流程。 

（二）建立场站综合开发协调机制。建议各级地方政府全面统筹区域内场站综合开发建设，建立利益共享机制，并在市级层面成立专门的牵头协调机构，破解场站综合开发过程中的难题；做好市、区各级政府及相关管理部门的协调工作，贯彻场站综合开发的整体规划、统一设计、统筹建设、一体管理，满足政府统筹利益分配、统筹城市管理的要求。 

（三）落实场站综合开发规划审批。建议地方政府积极支持场站综合开发规划落地，加强城市控制性详细规划与场站综合开发规划的编制及审批协同，合理简化规划审批程序。建议城市政府出台针对场站综合开发区域的特殊规划管控条例，优化退线、退距、人防、绿化、停车配建等建设工程规划管理技术规定，提升TOD增值效益。 

（四）制定场站综合开发规范指南。中国城市轨道交通协会将适时颁布实施《城市轨道交通场站及周边土地综合开发设计规范》和《城市轨道交通场站及周边土地综合开发评价规范》，加强规范引领，组织宣贯实施，促进场站综合开发健康有序发展。倡导轨道交通企业积极向政府管理部门汇报，争取修订相关技术规范和建设标准，促进场站综合开发精细化和高质量发展。 

（五）发挥行业引领协调推动作用。行业协会将定期通过调研、交流等形式发现问题并持续改进，每年举办中国城市轨道交通TOD论坛，汇编各地场站综合开发政策意见，发布中国城市轨道交通TOD指数报告，组织开展场站综合开发专业培训、示范工程评选表彰等活动，促进场站综合开发的规范运作和可持续发展。